Faut-il vraiment réformer la PAC ?

Dans cette douzième édition du quinzomadaire, retrouvez l’édito de Lucile Leclair, « Faut-il vraiment réformer la PAC ? » et l’actualité marquante des dernières semaines.

Faut-il vraiment réformer la PAC ?

Par Lucile Leclair, juriste en droit rural, auteure de Hold-up sur la terre, Seuil 2022

Les discussions sont en cours entre le Conseil, la Commission et le Parlement : quelles orientations se dessinent pour la politique agricole des Vingt-sept de 2028 à 2034 ? Dans le contexte des négociations, retour sur la dimension environnementale de la PAC.

Composer avec les impératifs du libre-échange, offrir des prix bas pour un accès alimentaire à tous, assurer un revenu décent à la population agricole, protéger les écosystèmes : la politique européenne de demain doit concilier les objectifs multiples de la PAC. Les débats actuels divisent les États membres. Entre les pays du Nord de l’Europe, traditionnellement plus libéraux et ceux du Sud de l’Europe, plus régulationnistes, les choix à établir ne sont pas toujours aisés.

Les dernières réformes n’ont pas bouleversé la PAC, dont les fondements à l’origine se trouvent dans le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE). Les articles 38 et suivants illustrent, notamment, la volonté d’atteindre la sécurité en matière d’approvisionnement du marché alimentaire. En effet, au moment de la création de la PAC en 1962, il s’agit de se doter d’une capacité pérenne à nourrir le continent. Car à l’époque, l’Europe est meurtrie : pendant la Seconde Guerre mondiale, la population a connu le traumatisme de la faim.

« Raconter l’histoire de la PAC, c’est partir à la rencontre de notre histoire. Celle de six nations qui, au lendemain de la seconde guerre mondiale, trouvent un terrain d’entente, l’agriculture, pour fonder une Europe solidaire », déclarait Edgard Pisani, le ministre de l’Agriculture de Charles de Gaulle. Le projet est fédérateur. Il faut produire donc, d’abord pour nourrir, ensuite pour exporter. Dès la fin des années 1960, le Vieux continent gagne son autonomie alimentaire. À la fin du siècle, le commerce extérieur de produits agro-alimentaires s’intensifie, en Europe et dans le monde, encadré par les accords de la toute jeune Organisation mondiale du commerce (OMC) qui succède au GATT.

Puis un tournant s’opère, dans les années 2010. La PAC n’est plus simplement conçue comme une politique économique et sociale mais aussi environnementale. Adopté en 2019, le Pacte vert est une feuille de route environnementale. Son but : réviser la législation existante pour introduire de nouvelles directives, pour l’agriculture mais aussi pour la rénovation des bâtiments, la biodiversité, ou encore l’innovation.

Cette mutation était déjà amorcée : le droit de l’environnement fait son apparition dans le droit de l’Union notamment lors de l’adoption de l’Acte unique européen du 17 février 1986 (P.E BOUILLOT, Le droit face aux enjeux de l’agriculture durable, Cosmografia, 2017. p.142.). Celui-ci dispose que : « Les exigences de protection de l’environnement doivent être intégrées dans la définition et la mise en œuvre des politiques et actions de l’Union ». Cette disposition nouvelle, aussi appelée « clause environnementale » permet d’ouvrir les objectifs de l’article 38 et suivants du TFUE, à l’environnement.

Du Pacte vert découle une réforme décisive pour 2021-2027 : jamais une PAC n’a été aussi écologique que celle-là. En parallèle, un mouvement de renationalisation est à l’œuvre. Une plus grande autonomie de décision est conférée aux États : les Plans stratégiques nationaux (PSN), qui entrent en vigueur en 2021, deviennent le cœur du dispositif agricole de la PAC. La Commission européenne impose aux États membres d’accorder, dans ces plans stratégiques, « une attention particulière aux objectifs spécifiques concernant l’environnement et l’action pour le climat » (L. BODIGUEL, « La réforme de la PAC au prisme de ses (éventuelles) dérives », Revue de droit rural, 2020.).

Mais au-delà de ces quelques avancées, on constate que les fondamentaux de la PAC n’ont guère changé. En 2024, les mouvements sociaux démontrent la fragilité du système de protection de l’environnement à partir de l’activité agricole. Car en réponse aux manifestations, l’Union européenne assouplit les exigences en matière de conditionnalité environnementale. En témoignent les « dérogations temporaires ou assouplissements par rapport aux exigences d’une bonne moitié des normes BCAE » (D. GADBIN, « Simplification de la PAC 2023-2027 : l’émancipation des plans stratégiques », Revue de droit rural, 2026.). Des auteurs interrogent ces mesures d’urgence : « La révision de la PAC : un renoncement à la hâte aux ambitions environnementales ?» (V. C. MESTRE, « La révision de la PAC : un renoncement à la hâte aux ambitions environnementales ? », Revue de droit rural, 2024.).

Ainsi, dès les premières années d’application des plans stratégiques, la Cour des comptes européenne alerte : les PSN sont insuffisants en matière de climat et d’environnement. En France, « les éco-régimes ont consisté essentiellement à poursuivre les pratiques écologiques existantes en matière d’agriculture (Cour des comptes européenne, Rapp. spécial 20/2024, 30 sept. 2024, p. 27) » (Y. PETIT, « Les PSN insuffisants en matière de climat et d’environnement », Revue de droit rural, 2024.), reproche-t-elle. La Cour des comptes développe en expliquant « qu’une étude récente a révélé qu’en France, presque tous les agriculteurs (99,9%) pouvaient recevoir un paiement sans devoir modifier leurs pratiques »(Ibid.). Face à un manque de volonté politique, le Pacte vert s’est vidé en partie de sa substance. Quand bien même l’éco-régime et les mesures BCAE portent un programme politique fort, leur potentiel demeure sous-utilisé.

La décision rendue dans l’affaire T-399/23 illustre toute l’ambiguïté de l’intervention européenne dans ces Plans nationaux. Ce jugement du 29 octobre 2025 interpelle aussi, plus généralement, sur le système d’aides qui a été élaboré par les institutions européennes. L’affaire a opposé deux ONG, ClientEarth et le collectif Nourrir, à la Commission européenne. En 2021, ces deux ONG demandent à la Commission de ré-examiner le Plan stratégique français, pour vérifier sa conformité au droit de l’UE. La Commission refuse. En 2022, ces ONG saisissent la Cour de justice européenne, estimant que le plan français ne respecte pas les obligations climatiques et environnementales de la PAC. En 2025, le délibéré donne raison aux ONG : « Les requérantes ont démontré, à suffisance de droit, que la Commission a entaché la décision attaquée d’une erreur manifeste d’appréciation en rejetant comme non fondé le motif de réexamen interne » (§ 266. CJUE, T-399/23, ClientEarth et Collectif Nourrir c Commission, ECLI:EU:T:2025:1002.).

Que rappelle le jugement ? La Commission a le devoir d’approuver uniquement des PSN qui sont conformes au droit européen. Son approbation s’apparente à un contrôle et n’est pas une formalité, comme le soutient la doctrine : « La Commission ne doit donc pas se limiter à une simple vérification de la conformité formelle entre la proposition nationale et la mesure politique européenne globale, mais doit également impliquer une évaluation plus approfondie de l’adéquation et de l’efficacité des mesures nationales proposées au regard des exigences minimales prévues par le droit de l’Union » (M. PAGANO, « Déférence surveillée – L’arrêt du Tribunal dans l’affaire T-399/23, ClientEarth et Collectif Nourrir c. Commission », Revue du Contentieux européen, 2026.).

Sur quoi la décision se fonde-t-elle ? Un grief est retenu. Il concerne le manquement aux obligations de la BCAE 7. Pour rappel, la BCAE 7 oblige à la rotation des cultures. Le plan français énonçait cette obligation en ces termes : la rotation consiste, soit en l’implantation de deux cultures principales différentes sur une même parcelle, pour une période de quatre ans, soit en une culture secondaire tous les ans pour une période de quatre ans. Dans le plan, de nombreuses exceptions échappent à l’obligation : entre autres, les surfaces en maïs semences, et le foncier agricole de la plaine du Rhin (§ 260. CJUE, T-399/23, ClientEarth et Collectif Nourrir c Commission, ECLI:EU:T:2025:1002.).

En l’espèce, le seuil minimal de surfaces sujettes à la rotation est trop bas (35% du territoire national) par rapport à ce qui est exigé, tranchent les juges. Si les requérants gagnent l’affaire, il faut examiner plus en détails le raisonnement de la Cour. Tous les autres moyens présentés par la partie demanderesse – à propos notamment de la suppression de l’aide au maintien de l’agriculture biologique, ou encore de la mise à jour du référentiel HVE – sont jugés conformes aux objectifs de la PAC. On peut relativiser, à cet égard, la portée de cette jurisprudence. Car la politique environnementale pour l’agriculture française serait – par voie de conséquence – perçue comme globalement satisfaisante au regard de ce qui est imposé par le droit de l’Union.

De surcroît, depuis la prononciation du jugement, la France n’a pas modifié son plan concernant la BCAE 7. La Commission se garde-t-elle d’intervenir plus fermement, au motif que les exigences pour cette BCAE 7 aient été revues à la baisse ? Malgré tout, la France n’est toujours pas en conformité, assure la juriste Myele Rouxel. « Il est important de noter que l’assouplissement de l’obligation de rotation des cultures en 2024, en autorisant les agriculteurs à satisfaire à la norme par la diversification des cultures, ne signifie pas que le Plan puisse être maintenu dans sa version actuelle. En effet, le Plan n’est pas non plus conforme aux exigences précises fixées par le règlement modifié. » (M. ROUXEL, « ClientEarth and Collectif Nourrir v Commission : The French Strategic Plan for the Common Agricultural Policy under scrutiny », Review of European, Comparative & International Environnemental Law (RECIEL), N°35, 2026.)

Il n’empêche : le bilan est mince. Et la réforme législative en cours pourrait achever d’enterrer le délibéré. Repartirait-on alors à la case départ ? L’arrêt révèle, cependant, au moins deux choses. L’ambivalence du cadre commun, en premier lieu. « La renationalisation peut compromettre la protection de l’environnement si elle n’est pas contrebalancée par des pouvoirs de contrôle suffisants de la Commission » (Ibid.). Autrement dit, octroyer davantage de marge de manœuvre aux États laisse courir le risque de voir se détériorer l’environnement. D’un autre côté, le contrôle européen peut laisser place à une part de laisser-aller, les États membres « étant incités à fixer des objectifs environnementaux modestes afin de pouvoir les atteindre facilement » (Ibid.). Dans le prochain cadre pluriannuel, on peut s’attendre à un maximum de subsidiarité. La baisse de budget annoncée place la Commission dans une délicate position (T. POUCH, « Les relations tourmentées des agriculteurs français avec l’Europe », Revue Pouvoirs N°197, Paysans en France, Le Seuil, 2026.) : financer un peu moins l’agriculture veut dire, mécaniquement, être un peu moins exigeant aussi. En matière d’environnement, entre autres. Et même si cela aggrave les distorsions de concurrence entre États membres.

En second lieu, la décision pointe les impasses d’une approche fragmentaire : la doctrine décrypte ainsi « les limites de l’approche cloisonnée de la protection de l’environnement adoptée dans le cadre du PSN » (M. ROUXEL, « ClientEarth and Collectif Nourrir v Commission : The French Strategic Plan for the Common Agricultural Policy under scrutiny », Review of European, Comparative & International Environnemental Law (RECIEL), N°35, 2026.). Les instruments socio-économiques de la PAC restent distincts des instruments environnementaux. Or, l’enjeu n’est pas de mettre en œuvre une politique environnementale qui s’additionne aux autres politiques. Mais bien d’absorber la préservation de l’environnement à l’ensemble des mesures. Car aujourd’hui, du point de vue des écosystèmes, le second pilier ne suffit pas à réparer les dégâts du premier pilier.

À l’avenir, va-t-on vers une agriculture moins polluante ? À la lecture des textes, un sentiment de pessimisme domine : la PAC post-2027 disposerait d’une architecture nouvelle, dont l’une des innovations porte sur le financement des aides environnementales. De fait, chaque État membre choisirait s’il veut contribuer aux « aides agroenvironnementales et climatiques ». Actuellement, les paiements verts, accordés aux exploitations agricoles plus respectueuses de l’environnement, sont pris en charge à 100% par l’Union européenne. Bien qu’insuffisants, ces paiements existent aujourd’hui obligatoirement dans les vingt-sept pays. Dans la future PAC, les aides vertes pourraient continuer à exister seulement si l’État membre les finance à hauteur de 30%. Implicitement, cela invite les États à se contenter d’autres mesures qui resteraient entièrement financées par l’Union, et à délaisser celles nécessitant ce co-financement.

Cela évoque une réflexion que soulevait déjà Pierre-Étienne Bouillot voici dix ans : « La conditionnalité des subventions a ajouté une dimension environnementale au soutien du revenu des agriculteurs. Mais, en greffant au système de soutien aux revenus une mission d’application de la réglementation environnementale, la pérennité d’une activité agricole en conformité avec ces exigences est alors subordonnée à la continuité des subventions. »(P.E BOUILLOT, Le droit face aux enjeux de l’agriculture durable, Cosmografia, 2017. p.150.). Une fois les aides supprimées, les agriculteurs reviennent à un système intensif.

Dans le contexte de la baisse budgétaire de la PAC, il est légitime de s’inquiéter : après 2027, le cadre commun de protection de l’environnement pourrait s’effriter. Le caractère accessoire de la préservation environnementale pourrait se confirmer. Pour l’heure, le législateur européen peut encore profondément bouleverser la donne.

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